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Prévenir et guérir les
difficultés des copropriétés Rapport de M.
Dominique BRAYE I. Le
statut de la copropriété : réforme fondamentale ou aménagements
ponctuels ? II. Les actions sur le cadre de fonctionnement et sur la
gouvernance de la copropriété. III. Amélioration de la gouvernance de
la copropriété On ne saurait contester l’importance du rapport «
Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés » qui vient d’être
présenté par Dominique BLAYE, Président de l’Agence nationale de
l’habitat ! Les travaux excèdent le champ des copropriétés en
difficulté défini par la lettre de mission. Le rapport comporte de nombreuses
observations sur le statut actuel de la copropriété, son fonctionnement et
les propositions parfois radicales de réforme de l’institution. On ne saurait
s’en plaindre C’est à cette partie que nous limitons ici nos
observations. Le traitement des copropriétés en difficulté ne saurait être
négligé, mais il sort désormais du pur droit privé. Lien
vers l’intégralité du rapport http://www.anah.fr/fileadmin/anahmedias/Coproprietes/volume_1_Rapport_annexes.pdf I. Le statut de la copropriété : réforme fondamentale ou aménagements ponctuels ? Le ton est donné d’emblée en 1.3 (p. 18) : « Le
modèle juridique de la copropriété en France : une primauté de
l’individuel sur le collectif, inadaptée aux enjeux d’investissement à
venir » Cette affirmation va « pleine bille » à
l’encontre de celles émises par les sociologues qui parlent souvent de
l’écrasement des copropriétaires par la collectivité. Après un survol rapide et donc forcément hasardeux des
régimes étrangers, le rapport précise ce qu’il y a de critiquable dans le
régime français : 1) Il est inadapté aux très grosses copropriétés et ne
favorise par la gestion patrimoniale 2)
Il s’applique de façon identique quelle que soit la taille et la complexité
technique et juridique de l’immeuble. Il note que certaines copropriétés ont
la taille d’un quartier, voire d’une ville. 3)
les règles de fonctionnement et de prise de décision en assemblée générale
impliquent largement le consensus et sont sources de blocages. A cet égard
l’absentéisme souvent important des copropriétaires et les inévitables
divergences d’intérêts entre eux facilitent les blocages. Les majorités les
plus élevées restent en pratique quasiment impossible 4)
Il est préjudiciable à l’intérêt collectif de copropriétés majoritairement
confrontées à des besoins de travaux croissants. Cette observation s’applique
spécialement aux immeubles construits dans les années 60-70 (généralement mal
construits ndlr) et pour partie aux immeubles anciens. Elle s’applique plus
généralement à tous les immeubles en raison des phénomènes de dégradation et
d’obsolescence technique, de la nécessité des mises aux normes, et de la
recherche des économies sur le coût de l’énergie. Au final « le traitement de la question des travaux
sur un immeuble en copropriété est révélateur d’une conception française de
la copropriété qui ignore largement la nécessité de travaux permettant de
maintenir l’immeuble en bon état d’entretien dans les années futures » De plus « la notion d’investissement
patrimonial est peu présente et les copropriétaires ne sont pas
incités à mener une réflexion régulière sur ce sujet » 5) A propos des syndics professionnels, le rapport
traite essentiellement de la compétence
professionnelle : « les exigences de formation initiale sont
minimales et les exigences en matière de formation continue sont
inexistantes. C’est curieusement
ici qu’est glissée une remarque concernant le recouvrement des charges
impayées : les moyens et procédures dont dispose le syndic pour traiter
et résorber les impayés nécessitent des améliorations. Faut-il alors modifier fondamentalement le statut de la
copropriété ? Nous rassurons tout de suite nos visiteurs ! La
réponse est négative. Le rapport écarte notamment le régime hybride de la
détention des parties communes par une société à même de prendre les
décisions nécessaires à la gestion, la conservation et l’amélioration du
patrimoine commun dans laquelle les copropriétaires, détenteurs d’une pleine
propriété sur les parties privatives pourraient, le
cas échéant ( ???), détenir des participations. Le rapport
mentionne qu’il « apparaît difficile de la transposer à court ou moyen
terme à l’ensemble des copropriétés françaises ». On peut affirmer
qu’en réalité cela serait impossible et que d’ailleurs une telle construction
serait inconcevable dans notre système de droit. Elle impliquerait des
atteintes au droit de propriété contraires à la Constitution. Le rapport révèle
une connaissance insuffisante des dispositions du statut de la copropriété. D’une part le
rapport estime que les syndicats coopératifs peuvent présenter un intérêt
mais « ce modèle semble devoir demeurer marginal ». Cette
affirmation est contestable car ce modèle devrait au contre être encouragé. Et d’autre part la
« cogestion » qui verrait le conseil syndical « doté de
pouvoirs plus complets de décision et d’administration » peut être une
piste de réflexion. Cette affirmation est aussi contestable car la cogestion
ne peut s’entendre raisonnablement que de la pratique du régime coopératif. L’auteur semble
ignorer que dans un syndicat coopératif, c’est bien le conseil syndical qui
de fait, administre le syndicat et gère l’immeuble La conclusion du rapport sur ce point est fort
sage : pas de révolution du modèle juridique de la copropriété mais
plutôt un perfectionnement de ce modèle. Nous partageons pleinement cet avis,
même si le renforcement préconisé de la notion de « bien commun »
relève à notre avis de la culture plus que de la législation. Le rapport présente en 1.4 les « cinq piliers de
l’institution » Le premier est le bon état physique de la copropriété.
C’est une évidence proclamée dans la loi de 1965. Le second est le bon fonctionnement des instances
décisionnelles de la copropriété. On peut critiquer
le pluriel dès lors qu’il n’y a qu’une instance décisionnelle :
l’assemblée générale. Mais ce serait éliminer d’emblée les pouvoirs propres
du syndic et le mécanisme des délégations par l’assemblée de ses pouvoirs qui
pourrait avantageusement être tout à la fois étendu et encadré. Le troisième est la bonne gestion financière de la
copropriété. Le rapport rappelle les bons principes traditionnels. Il
innove à juste titre en évoquant la capacité contributive des copropriétaires
sans toutefois faire référence au fatal « tous propriétaires ». Plus curieusement
il évoque le soin que pourrait apporter le syndic à « limiter
l’endettement de la copropriété » !!! Il n’y a d’endettement de la copropriété qu’en cas de souscription d’un emprunt du syndicat au sens
propre du terme ? Cela est fort rare. C’est sans doute de l’insuffisance de trésorerie qu’il fallait parler ? Le quatrième est la solvabilité des copropriétaires et de
la copropriété. On revient en fait aux considérations qui précèdent. Sur
ce point on trouve une véritable innovation puisque le rapport fait état de
l’absolue nécessité de maintenir une véritable mixité socio-économique au
sein des copropriétés. Il faut être
« particulièrement attentif aux conditions d’acquisition des biens en
copropriété » et « cela renvoie à une politique plus efficace
d’accès au logement des ménages les plus modestes ». Le cinquième est constitué par les modes d’occupation. Le rapport indique qu’ils « dépendent de
l’attractivité de la copropriété ». A la vérité ils dépendent avant tout
de la destination de l’immeuble. Mais en fait, et à très juste titre, le rapport évoque le
phénomène de la paupérisation mais aussi, sans le qualifier, celui de
l’arrivée progressive dans l’immeuble de « catégories » nouvelles
d’occupants. Elles sont aussi respectables et, souvent, aussi solvables que
les occupants d’origine. Mais, - ne tournons pas autour du pot -, elles
sont nouvelles. Cela suffit à
faire fuir (c’est le terme figurant dans le rapport ndlr) les
occupants en place. C’est sans doute regrettable mais pas un observateur objectif
ne peut le nier. À ces cinq piliers, le rapport ajoute
« les facteurs exogènes : l’environnement de la copropriété. Ces facteurs « peuvent amplifier les dynamiques à
l’œuvre, et en sont parfois à l’origine ». L’exemple fourni est celui des copropriétés en centre
ville en zone détendue. Le logement en copropriété n’est pas adapté aux
attentes des classes moyennes qui préfèrent les zones pavillonnaires. Les
populations pauvres se concentrent alors dans les copropriétés dégradées. A notre avis il
faut inverser la proposition en rappelant ce qui vient dit. L’insertion de
nouveaux occupants, généralement des locataires, fait « fuir » les
occupants initiaux. A ce stade, le rapport constate une montée en puissance
des difficultés. Il note que « dans ce contexte, la mise en place
d’une intervention publique à visée préventive apparaît indispensable » Nous reviendrons plus loin sur le souci d’emprise
publique sur les copropriétés que révèle le rapport. II. Les actions sur le cadre de fonctionnement et sur la gouvernance de la copropriété. Le rapport énonce fort bien qu’il convient de créer des
copropriétés viables. Il faut à cet égard « mieux penser la gestion
collective lors de la conception urbaine et architecturale. Le rapport note
que les politiques d’aménagement et de construction continuent encore
aujourd’hui à concevoir des copropriétés qui recèlent, dans leur
organisation, des risques de dysfonctionnement futurs. Il relève à cet égard la responsabilité fréquente des
municipalités. Il relève également le développement récent d’une
pratique consistant à utiliser la division en volumes
lors de la création d’ensemble immobiliers non complexes, afin de se
soustraire aux contraintes de la loi de 1965. Cette observation
nous paraît inexacte. La division en
volumes est généralement imposée par la présence techniquement imparable d’un
élément du domaine public dans l’ensemble immobilier. Il s’agit fréquemment
d’une « dalle » commune (cf. l’ensemble de Beaugrenelle à Paris par
exemple). Le régime conventionnel des « copropriétés en volumes »
est généralement assez souple. L’auteur paraît ignorer que dans tout volume d’un
tel ensemble peut être construit un immeuble en copropriété qui sera soumis
aux dispositions de la loi de 1965. Le rapport préconise de dissuader la création de produits
logements spécifiques inadaptés à la gestion en copropriété. Il s’agit essentiellement d’ immeubles neufs destinés à
l’investissement locatif et dotés d’avantages fiscaux ou, de toute manière à
des propriétaires investisseurs. Cela est parfaitement exact. Il évoque également la mise en copropriété d’immeubles
existants par un propriétaire unique, et, tout aussi bien de logements
sociaux. Cela est également exact, notamment pour la
vente de logements qui est assortie d’un régime dérogatoire de gestion qui
est inadapté dès lors que les ventes s’échelonnent sur une durée assez
longue. En ce qui concerne la gouvernance des copropriétés, L’immeuble en copropriété doit être considéré comme un
patrimoine commun et devrait être géré comme tel. Il
s’agit alors de favoriser la gestion collective en la faisant primer sur les
intérêts personnels. On trouve ce
principe aussi bien dans la loi de 1965 que dans la jurisprudence. Le
législateur de 1965 a fait dans ce sens un grand pas en supprimant l’exigence
de l’unanimité pour toute décision d’amélioration de l’immeuble qui figurait
dans la loi du 28 juin 1938. On se heurte souvent à l’attitude individualiste
de certains copropriétaires mais les dispositions de l’article 30 de la loi
de 1965 permettent au Juge de corriger certains abus en autorisant
l’exécution de travaux affectant les parties communes après un refus par
l’assemblée générale de l’autorisation sollicitée. Dans le même sens
la jurisprudence proclame que tout vote individuel doit être guidé par le
souci des intérêts de la collectivité. Elle sanctionne les votes individuels
manifestement émis au mépris de cette règle, sans que le copropriétaire
puisse justifier d’un intérêt personnel respectable. Le souci des
intérêts de la collectivité n’exclue pas, en effet, le prise en considération
des droits fondamentaux du copropriétaire votant ni des impératifs liés à sa
situation économique par exemple. Le rapport traite De la connaissance de l’état technique de l’immeuble De l’obligation de diagnostic dans le cadre de la vente
d’un lot De l’obligation d’audit énergétique Des obligations relatives au carnet d’entretien et de la
nécessaire modernisation du contenu Il fournit des pistes pour « susciter la décision et
le financement des travaux ». Il insiste à juste titre sur ce dernier
point qui est présentement négligé par beaucoup de syndics. Il recommande la généralisation impérative des
« fonds de prévoyance pour travaux » et la défiscalisation de ces
fonds sans mentionner la solution avantageuse du
livret A défiscalisé à hauteur de 76 500 €. Il évoque le nécessaire renforcement de la procédure de
recouvrement des impayés mais néglige les difficultés pratiques. On retrouve sous cette rubrique les récriminations, - dont
certaines sont fondées -, des associations de consommateurs mais pas la
mention des difficultés quotidiennes. Il est mal venu de faire mention de la
possibilité qu’a le syndic d’aller représenter le syndicat devant le juge
proximité alors que c’est matériellement impossible pour un syndic
professionnel sauf à perdre des heures en attendant son tour. Les indications relatives au référé de
l’article 19-2 de la loi de 1965 sont aussi mal venues, compte tenu de son
champ d’application restreint et de son coût. La référence aux statistiques
de la Chancellerie n’est pas fiable
car le choix de la voie procédurale par l’avocat n’est pas toujours conforme
à l’intérêt réel du syndicat. Il est
de plus acquis désormais que le champ d’application est restreint aux
provisions de l’exercice en cours. Pour ce qui est du privilège spécial, le rapport
propose certains accommodements admissibles mais néglige, pour les créances
anciennes, la possibilité qu’a le syndic d’inscrire l’hypothèque du syndicat
et méconnaît aussi les droits des autres créanciers inscrits. C’est au contraire à juste titre que le rapport insiste
sur la nécessité du paiement ponctuel des fournisseurs et entrepreneurs et
les incite à poursuivre sans tarder le recouvrement de leurs créances. Il traite du mandataire ad hoc à propos de la procédure
d’alerte mais aurait dû étendre les possibilités de recours à cette solution
à certains cas dans lesquels le syndicat peut avoir le souci de ne pas
laisser au syndic le soin d’une procédure en raison d’une éventuelle
contrariété d’intérêts. Ceci étant, il est bien certain que les dispositions
relatives à la procédure d’alerte doivent être connues et respectées. III. Amélioration de la gouvernance de la copropriété Le rapport recommande l’amélioration de la gouvernance de
la copropriété. Il s’agit de restaurer la confiance entre copropriétaires
et syndics. C’est une évidence. Nous n’insisterons pas sur ce point dont les
éléments sont connus et fréquemment évoqués dans le site. Le rapport insiste à nouveau, ici, sur l’amélioration
nécessaire de la compétence professionnelle des syndics. Qu’il soit permis de noter sur ce point la carence des
pouvoirs publics. Il insiste également sur la nécessité d’une meilleure
information des copropriétaires et notamment des membres des conseils
syndicaux. On peut alors formuler les mêmes
observations que dessus. Les réformes ont été rarement
« accompagnées » d’une information appropriée. Sic pour la réforme
de la comptabilité des syndicats de copropriétaires ! Il recommande la généralisation impérative du compte
bancaire séparé. Est-il besoin à cet égard de reprendre les observations
qui précèdent ? Le plaidoyer du rapport en faveur de cette recommandation
ne peut qu’être approuvé. Il évoque à juste titre la possibilité d’un sous-compte
propre au syndicat dans un compte ouvert au nom du syndic en rappelant,
comme nous l’avons fait déjà, que « ce sous compte devrait alors
présenter les mêmes garanties de transparence, de sécurité et de facilité de
contrôle par le conseil syndical que le compte séparé ». Nous avons ici l’impression de nous relire ! On trouve encore dans le rapport la remise en ordre de
l’arrêté Novelli concernant le contenu de la mission de gestion courante du
syndic. Ici encore, nous
nous relisons : « Tout d’abord, si l’arrêté fait référence à la
notion de gestion courante, il n’en donne aucune définition ». Notons seulement
que l’insertion dans la mise en œuvre des procédures de recouvrement dans la
liste des opérations de gestion courante est manifestement mal venue. Le
nombre de ces procédures est imprévisible. L’amélioration de la gouvernance « passe également
par une modification des règles de fonctionnement des assemblées générales,
afin de mieux traduire la dimension collective et de limiter les conséquences
pour la collectivité des copropriétaires [de ?]
comportements individualistes. (nous avons substitué de à « au » qui figure dans le
texte) » . Certaines règles de majorité, comme la majorité double
peuvent avoir pour conséquence d’empêcher la prise de décision en assemblée
générale. Le rapport indique à ce sujet « qu’il est impératif
de rétablir un équilibre en faveur de l’intérêt collectif en faisant évoluer
les règles de majorité pour travaux ». S’agissant de
l’article 26 de la loi du 10 juillet 1965, nous rappelons que la nécessité
d’une majorité par tête a pour objet la protection des « petits porteurs
de voix » contre les abus potentiels de la collectivité majoritaire des
mieux lotis. Cette protection des copropriétaires modestes est parfaitement
légitime. Une réforme ne
saurait donc porter que sur les listes des questions relevant de telle ou
telle majorité. On ne saurait oublier les « valses » récentes
concernant les modalités d’accès à l’immeuble par exemple. Le rapport aurait
pu avantageusement suggérer de permettre à l’assemblée de mettre certaines
répartition de charges en conformité avec l’article 10 de la loi lorsque la
modification peut être effectuée par retranchement ou ajout sans imposer le
calcul de tantièmes nouveaux. Le rapport constate la nécessité de mettre en place des
modes de gouvernance adaptés aux grandes copropriétés. L’organisation en syndicats secondaires présente
l’inconvénient de la multiplication des assemblées générales. L’auteur estime
que la disposition écartant la limitation du nombre des mandats confiés par
les copropriétaires d’un même syndicat secondaire ne suffit pas à résoudre
les difficultés résultant de l’absentéisme. Il recommande un mécanisme de
représentation indirecte imposant à chaque syndicat secondaire de se
prononcer sur les questions devant figurer à l’ordre du jour de l’assemblée
du syndicat principal. Dès lors les syndics secondaires seuls assisteraient à
l’assemblée du syndicat principal et chacun voterait en exprimant la position
exprimée par l’assemblée du syndicat secondaire. Du point de vue
pratique, on connaît les difficultés d’un tel mécanisme dans le cas des
assemblées d’union de syndicats de copropriétaires. Mais en outre, du
point de vue juridique, la solution n’est pas admissible. Sur une question,
ce mécanisme pourrait entraîner le rejet d’une résolution alors que la
majorité des copropriétaires effectivement présents ou représentés à une
assemblée du syndicat principal l’aurait adoptée, ou le contraire bien
entendu. Si les
copropriétaires d’un syndicat secondaire remettent leurs pouvoirs à un ou
deux mandataires, cet inconvénient est évité puisqu’ils peuvent donner des
instructions de vote. Les mandataires peuvent alors voter OUI pour les uns,
NON pour les autres. Dans le même esprit, le rapport suggère : De permettre la création judiciaire de syndicats
secondaires. Nous sommes très
favorables à ce type d’organisation mais on ne peut envisager une telle
solution que dans le cadre de la remise en ordre d’un ensemble en difficulté,
comme contrepartie à l’octroi d’aides
financières extérieures. De faciliter les scissions en volumes des ensembles
immobiliers complexes. Cette proposition paraît beaucoup plus intéressante. Une
copropriété classique n’est en réalité qu’un ensemble cohérent de volumes
privatifs déterminés par le bâti commun. Le régime des volumes immobiliers,
très ancien mais réapparu récemment dans le droit français peut être exploité
opportunément pour le traitement des ensembles complexes en difficulté. D’améliorer les modalités de scissions en présence de dettes
irrécouvrables. De créer un droit de délaissement des espaces et
équipements communs. Il concernerait
des équipements qui « font la Ville » et serait alors opposable à
la commune. Rappelons ici que désormais les communes n’ont plus la
possibilité de subordonner l’octroi d’un permis de construire à certaines
conditions qui leur sont profitables. De faciliter les remembrements fonciers Il s’agirait de mettre en œuvre des
dispositions législatives qui existent déjà. La fiche synthétique de copropriété Le rapport propose l’établissement d’une fiche
synthétique de la copropriété pour l’information des copropriétaires et des
acquéreurs potentiels. Cette disposition
serait superfétatoire. Le modèle de fiche
synthétique inséré dans le rapport présente un tableau très expressif des
méfaits de l’interventionnisme public dans les affaires privées :
établir de nouvelles procédures sans tenir compte des réglementations
antérieures ni avoir veillé au respect des obligations qu’elles généraient. Il existe déjà
suffisamment de paperasses dans un syndicat de copropriétaires. Mieux vaut
améliorer le contenu et surtout l’exploitation des documents actuels. Le
document suggéré ferait d’ailleurs doublon avec le règlement de copropriété
et l’état descriptif de division, le carnet d’entretien, les diagnostics
divers, etc… et plus encore avec l’état daté et la note de renseignements
établie à l’intention du notaire. Il serait par
contre souhaitable de prévoir la remise de ces documents dès l’établissement
de la promesse de vente et même, mieux encore, d’imposer
aux agents immobiliers la présentation d’un dossier de vente plus étoffé. Il formule des recommandations relatives à
l’accompagnement des accédants à la copropriété Il s’agirait essentiellement de recourir à l’assistance
des ANIL pour remédier à la relative carence des agents immobiliers voire des
notaires. L’action des ANIL
n’est pas sans intérêt mais l’effort doit ici porter sur les obligations
d’information incombant aux professionnels qui sont rémunérés et dont la
responsabilité peut être engagée à l’occasion d’une opération de vente d’un
lot. Sous cette
réserve, les recommandations formulées présentent un intérêt certain et il
est souhaitable que les autorités publiques concernées les exploitent dans
les meilleurs délais pour imposer aux intermédiaires immobiliers divers une
meilleure information des acquéreurs. Il formule des propositions très audacieuses pour
« faire barrage aux acquéreurs déstabilisateurs » Il s’agirait d’interdire l’acquisition d’un lot par un
acquéreur déjà copropriétaire présentant des impayés supérieurs à un niveau à
déterminer ou « déjà condamné par une décision de justice devenue
définitive en tant que copropriétaire indélicat » !!! On pourrait y
ajouter les marchands de sommeil et les collectionneurs de chambres de
bonnes ! Mais le droit français n’est pas ouvert à des dispositions de
ce type. Faut-il considérer que les ministères de tutelle
de la copropriété se sont défaussés sur l’ANAH de la recherche de solutions
nouvelles, ou au contraire que M. Braye a pris l’initiative d’étendre le
champ de sa mission ? Peu importe. Il y a certainement du grain à moudre dans le
rapport. On note avec satisfaction que les tentatives
de déstabilisation du statut en place sont sagement écartées. Les difficultés courantes de la gestion des
copropriétés sont fort bien recensées. A cet égard les travaux de M. Braye
devraient constituer une base de travail fort utile. |
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