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Une
proposition de loi visant à lutter contre le surendettement Une proposition de loi visant à responsabiliser les acteurs du crédit à la consommation et à lutter contre le surendettement a été déposée au Sénat le 13 novembre 2008 par M. Philippe Marini. Les dispositions principales de cette proposition tendent à favoriser la responsabilisation des acteurs du crédit : prêteurs et emprunteurs : - encadrer les conditions de publicité du crédit à la consommation. - pousser l'emprunteur à la réflexion avant de conclure son opération de crédit. - responsabiliser les établissements de crédit qui doivent veiller à ne plus offrir inconsidérément des facilités de financement qui se retournent ensuite contre leurs bénéficiaires. À cet égard, elle permet la prise en compte de ces pratiques excessives lors du traitement des dossiers de surendettement. La proposition traite enfin des pratiques nouvelles qui exigent une législation spécifique : le crédit renouvelable dit « revolving », le rachat de crédits et le crédit en grande surface. Cette reprise en main était
fortement attendue. Les syndicats de copropriétaires figureraient en bon rang
parmi les bénéficiaires de cet assainissement. Il est toujours navrant de
consulter l’état des dettes d’un copropriétaire débiteur pour y trouver une
accumulation de « crédits à la consommation » à des taux effarants. Nous reproduisons ci-dessous l’exposé
des motifs et le texte complet de la proposition. N° 94 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE
2008-2009 PROPOSITION
DE LOI visant à responsabiliser
les acteurs du crédit à
la consommation et à lutter
contre le surendettement, PRÉSENTÉE par M. Philippe MARINI, Sénateur (Renvoyée à la
commission des Affaires économiques, sous réserve de la constitution
éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le
Règlement.) EXPOSÉ DES
MOTIFS Mesdames, Messieurs, Le surendettement est un véritable drame humain pour trop
de nos concitoyens. Les élus locaux, en particulier, constatent chaque jour
combien une mauvaise appréhension du crédit peut être à l'origine de
situations tragiques. Le crédit peut libérer mais, trop souvent, mal
maîtrisé, il opprime. Les rapports s'accumulent qui tous dressent le même
constat : des efforts sont faits en matière de surendettement mais ils
restent insuffisants. En particulier, il faut dénoncer avec la plus grande
vigueur les pratiques de certains établissements de crédit qui contribuent à créer
du surendettement. À cet égard, les crédits renouvelables dits
« revolving » sont une source particulièrement dangereuse
d'endettement. Le surendettement est d'autant plus préoccupant qu'il touche,
rappelons-le, les plus modestes : 53 % des dossiers touchent des
employés et ouvriers, 36 % des chômeurs et inactifs. Plus des deux tiers
sont des personnes seules, célibataires, divorcés ou veufs. 92 % n'ont
aucun patrimoine immobilier. Certes, pour un grand nombre, le surendettement provient
d'un accident de la vie : chômage, séparation ou divorce, maladie...
Mais pour 25 % des personnes le surendettement trouve exclusivement son
origine dans un excès de crédit, une mauvaise gestion ou un excès de charges.
Compte tenu du nombre de dossiers de surendettement déposés annuellement,
soit plus de 180 000, ce sont près de 50 000 ménages qui pourraient
chaque année éviter une telle situation. Ajoutons que, dans bien des cas,
l'origine du surendettement est multiple et, comme le soulignait le Médiateur
de la République, « malgré sa pertinence, la distinction entre
surendettement « actif » et « passif » doit être
relativisée du fait de la fragilité de la frontière qui les sépare »1(*). D'autre part, au-delà
du surendettement stricto sensu, il faut aussi considérer le
« mal endettement ». Sans ouvrir droit aux procédures de
traitement du surendettement, il grève les budgets des emprunteurs et peut
rapidement se muer en un véritable surendettement. La crise financière née aux États-Unis nous a montré de
manière évidente les ravages du surendettement pour des familles entières
mais aussi pour la société dans son ensemble. Elle ne fait que rendre visible
des situations que les élus locaux et les associations connaissent bien dans
notre pays : une tragédie silencieuse par laquelle, chaque année, des
dizaines de milliers de nos concitoyens s'enfoncent dans la misère et obèrent
leur avenir. Mais, au surplus, elle va, selon toute vraisemblance, aggraver
la situation des ménages les plus fragiles. D'ores et déjà, la presse s'est
fait l'écho de la profusion de publicités agressives à destination des
emprunteurs asphyxiés par leurs charges de remboursement. Si l'on veut y faire face, il nous faut aujourd'hui
examiner l'ensemble de la chaîne d'une opération de crédit pour analyser les
améliorations de la législation qui pourraient être nécessaires. Car, en ce
domaine comme dans d'autres, comme l'affirmait Lacordaire, « c'est
la liberté qui opprime et la loi qui affranchit ». Certes les tribunaux, et en particulier la Cour de
cassation, ont adopté des solutions jurisprudentielles visant, notamment, à
tenir compte des mauvaises pratiques de certains établissements. La Cour rappelle
ainsi fréquemment le devoir de mise en garde des établissements de crédit à
l'égard des emprunteurs non avertis (cf. par exemple, Cour de cassation, 1ère
chambre civile, 13 février 2007, ou 19 juin 2008). Mais, par nature, la
jurisprudence est évolutive et n'a pas la généralité de la loi. La présente proposition de loi se concentre sur le crédit à
la consommation, dans la mesure où le crédit immobilier répond à des
problématiques différentes. Compatible avec la directive communautaire
2008/48/CE du 23 avril 2008 sur le crédit aux consommateurs, elle a pour axe
principal la responsabilisation des acteurs du crédit : prêteurs et
emprunteurs. Elle vise, en premier lieu, à davantage encadrer les
conditions de publicité du crédit à la consommation. L'objectif est
clairement de limiter des pratiques contestables qui encouragent ou
favorisent le « mal endettement » et de responsabiliser les
emprunteurs. Elle tend, en second lieu, à pousser l'emprunteur à la
réflexion avant de conclure son opération de crédit. Ainsi a-t-elle
l'ambition de contribuer à éviter la confusion entre l'acte d'achat d'un
produit et son financement. Elle tend, en troisième lieu, à responsabiliser fortement
les établissements de crédit qui doivent veiller à ne plus offrir
inconsidérément des facilités de financement qui se retournent ensuite contre
leurs bénéficiaires. À cet égard, elle permet la prise en compte de ces
pratiques excessives lors du traitement des dossiers de surendettement. Elle prend enfin en compte des pratiques nouvelles qui
exigent une législation spécifique : le crédit renouvelable, le rachat
de crédits et le crédit en grande surface. Bien évidemment, elle ne prétend pas, au travers de ses
cinq chapitres et de ses seize articles, régler toutes les situations,
mais elle ambitionne de constituer une nouvelle étape dans la prévention du
surendettement, sans restreindre indûment l'accès au crédit à ceux qui en ont
besoin. Le chapitre premier de la proposition porte sur la
publicité relative au crédit à la consommation. L'article 1er impose, pour tous
les crédits à la consommation et dans toute publicité, une mention sur les
risques de crédits mal maîtrisés. L'article 2 interdit, là encore pour tous
les types de crédits à la consommation, de lier dans les publicités l'offre
préalable de crédit et l'offre de lots promotionnels. Le chapitre II est relatif au crédit renouvelable. L'article 3 interdit dans les publicités
et informations relatives au crédit renouvelable les mentions laissant
entendre que ce type de crédit est de nature à faciliter la gestion du budget
de l'emprunteur. Il impose, à l'inverse, une mention dans les mêmes
publicités soulignant que le crédit renouvelable ne doit pas être considéré
comme une aide à la gestion d'un budget. De même, il rend obligatoire, d'une
part, la mention du taux effectif global complété du taux annuel des
assurances susceptibles d'être souscrites et, d'autre part, à proximité
immédiate, la mention du taux de l'usure afin de permettre d'utiles
comparaisons. Il interdit par ailleurs les devis, simulations ou offres
préalables de crédits immédiats et impose un délai de huit jours entre la
prise de contact avec le prêteur et la réalisation d'une telle opération. En
tout état de cause, il proscrit la proposition d'une offre préalable de
crédit avant présentation par l'emprunteur de ses justificatifs de revenus et
charges. Enfin, il fait obstacle à ce que l'emprunteur se voie refuser un
crédit affecté et proposer à la place un crédit renouvelable au motif que le
montant du prêt sollicité est trop faible. L'article 4 supprime l'exclusion des
règles du démarchage bancaire et financier, retenue par la loi de sécurité
financière, pour les crédits renouvelables et les rachats de
crédits proposés sur le lieu de vente. Ceci afin de
permettre l'interdiction du démarchage pour ces deux catégories de crédits. L'article 5 interdit le démarchage en
matière de crédit renouvelable. L'article 6 interdit la mise à disposition
de fonds liés à un crédit renouvelable par retrait d'espèces. Cette mise à
disposition pourra se faire exclusivement par paiement direct du vendeur d'un
bien ou, le cas échéant, virement sur le compte bancaire de l'emprunteur. Le chapitre III concerne les opérations dites de
« rachat de crédits ». L'article 7 interdit, dans les publicités
relatives aux rachats de crédits, les mentions laissant entendre que ces
derniers sont de nature à faciliter la gestion du budget de l'emprunteur. Il
impose dans toute publicité ou information relative à un rachat de crédit la
mention du surcoût de ce rachat par rapport aux opérations auxquelles il se
substitue. L'article 8 interdit le démarchage en
matière de rachat de crédits. L'article 9 interdit, pour les rachats de
crédit, les devis, simulations et offres préalables immédiats et impose un
délai de huit jours entre la prise de contact entre l'emprunteur et le
prêteur et la réalisation de l'une de ces opérations. Le chapitre IV est relatif aux opérations de crédit dans
les magasins de grande surface. L'article 10 impose un délai de huit jours
entre un démarchage bancaire et financier en grandes surfaces (plus de
1 000 mètres carrés) et la proposition d'une offre préalable de crédit. L'article 11 rectifie la rédaction du
troisième alinéa de l'article L. 341-2 du code monétaire et
financier pour tenir compte de la suppression par des textes antérieurs des
références visées par cet alinéa. Il retient pour la définition des magasins
de grande surface dans lesquels ont cours les règles relatives au démarchage
bancaire et financier le critère de la surface de vente, à savoir 1 000
mètres carrés, seuil fixé par le code de commerce, dans sa rédaction issue de
l'article 102 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de
modernisation de l'économie, pour l'exigence d'une autorisation
d'implantation de commerce. L'article 12 interdit la proposition et la
conclusion de contrats relatifs à du crédit renouvelable dans les locaux des
grandes surfaces. Le chapitre V vise à responsabiliser les établissements de
crédit. L'article 13 impose à la commission de
surendettement de vérifier si les établissements de crédit n'ont pas consenti
des crédits manifestement disproportionnés. Dans l'affirmative, la commission
recommande la suppression des intérêts liés et peut, en outre, mettre à la
charge des prêteurs une indemnité au plus égale au capital restant dû. La
rédaction actuelle de l'article L. 331-7 du code de la consommation
est ainsi singulièrement renforcée. Alors que la prise en compte du « sérieux
imposé par les usages professionnels » des créanciers était une
simple faculté, elle est remplacée par une obligation de prise en compte de
la situation financière du débiteur. Il est rappelé que, conformément à
l'article L. 332-1 du code de la consommation, les mesures recommandées par
la commission ne prennent force exécutoire que sur décision du juge. L'article 14 impose à tous les
établissements de crédit de faire figurer, au sein de leur rapport annuel de
gestion, d'une part, le taux des prêts à la consommation qu'ils ont octroyés
ayant fait l'objet, durant l'année et les trois années précédentes, d'un
incident de paiement et, d'autre part, le nombre d'opérations de crédit
concernées par une procédure de traitement d'un surendettement. L'article 15 complète le régime des
sanctions pour les infractions nouvelles qui ne seraient pas déjà visées par
le code de la consommation à son article L. 311-34. Il en résulterait,
par combinaison avec l'article L. 311-33 du code de la
consommation, deux types de sanctions : amende de 1 500 € en cas
d'infraction aux dispositions des articles premier, 2, 6 et 7, amende de
1 500 € et déchéance du droit aux intérêts en cas d'infraction aux
dispositions des articles 3, 9 et 10. Le respect des articles 5 et 8
interdisant le démarchage en matière de crédits renouvelables et de rachats
de crédits serait sanctionné, conformément à l'article L. 353-2 du code
monétaire et financier, des peines prévues en cas de démarchage interdit, à
savoir cinq ans d'emprisonnement et 375 000 euros d'amende. L'article 16 tient compte de la nouvelle rédaction de l'article L. 331-7-1 du code de la consommation dont le deuxième alinéa a été supprimé par l'article 35 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. PROPOSITION
DE LOI CHAPITRE PREMIER DE LA PUBLICITÉ
RELATIVE AU CRÉDIT À LA CONSOMMATION Article premier L'avant-dernier alinéa de l'article L. 311-4 du code
de la consommation est complété par deux phrases ainsi rédigées : « Toute publicité relative à une opération de crédit
doit en outre comporter une mention indiquant qu'un crédit à la consommation
mal maîtrisé peut déséquilibrer la situation financière de l'emprunteur.
Cette mention doit respecter les conditions de forme fixées au cinquième
alinéa du présent article. » Article 2 Après l'article L. 311-5 du même code, il est inséré
un article L. 311-5-1 ainsi rédigé : « Art. L. 311-5-1. - Il est interdit dans toute publicité relative aux opérations visées à l'article L. 311-2 de proposer sous quelque forme que ce soit des lots promotionnels liés à l'acceptation d'une offre préalable de crédit. » CHAPITRE II DU CRÉDIT
RENOUVELABLE Article 3 Après l'article L. 311-9-1 du code de la consommation,
sont insérés cinq articles ainsi rédigés : « Art. L. 311-9-2. - Est
interdite, dans toute publicité ou information relative à l'opération de
crédit visée à l'article L. 311-9, toute mention assimilant cette
opération à une épargne, à un complément de budget ou prétendant qu'elle est
de nature à faciliter, simplifier ou assouplir la gestion du budget de
l'emprunteur. « Art. L. 311-9-3. - Toute
publicité relative à l'opération de crédit visée à l'article L. 311-9
doit préciser, outre le taux effectif global annuel du crédit, hors
assurances, le même taux une fois pris en compte le taux annuel des
assurances susceptibles d'être souscrites. Elle fait aussi apparaître à
proximité immédiate de ces informations le taux d'usure en vigueur. Ces
mentions doivent respecter les conditions de forme fixées au cinquième alinéa
de l'article L. 311-4 du présent code. « Art. L. 311-9-4. - Toute
publicité ou information relative à l'opération de crédit visée à l'article
L. 311-9 doit comporter une mention précisant que cette opération ne
saurait être utilisée pour améliorer la gestion du budget ou la situation
financière de l'emprunteur. Cette mention doit respecter les conditions de
forme fixées au cinquième alinéa de l'article L. 311-4 du présent code. « Art. L. 311-9-5. - Aucun
devis, aucune simulation, aucune réponse de principe, ni aucune offre
préalable de crédit relatif à une opération visée à l'article L. 311-9
du présent code ne peut être proposé à l'emprunteur avant l'expiration d'un
délai de huit jours à compter de la prise de contact sollicitant ledit devis,
ladite simulation ou réponse de principe ou ladite offre. En tout état de
cause, aucune offre préalable ne peut être proposée avant la présentation par
l'emprunteur des pièces justificatives de ses revenus et charges. « Art. L. 311-9-6. - Lorsque
l'emprunteur souhaite souscrire un crédit affecté ou un crédit ayant une
finalité spécifique, l'établissement de crédit ne peut exciper du montant du
prêt sollicité pour refuser ledit crédit et proposer en lieu et place une
opération de crédit visé à l'article L. 311-9 du présent code. » Article 4 Le 8° de l'article L. 341-2 du code monétaire et
financier est complété par les mots : « , à l'exception des
opérations de crédit visées à l'article L. 311-9 du code de la
consommation ou consistant en des rachats de crédits antérieurs ». Article 5 L'article L. 341-10 du même code est complété par un
alinéa ainsi rédigé : « 5° Les opérations de crédit visées à l'article
L. 311-9 du code de la consommation. » Article 6 Après l'article L. 311-17 du code de la consommation,
il est inséré un article L. 311-17-1 ainsi rédigé : « Art. L. 311-17-1. - La mise à disposition des fonds prévue par l'opération visée à l'article L. 311-9 du présent code ne peut avoir lieu sous la forme de monnaie fiduciaire. » CHAPITRE III DES OPÉRATIONS DITES
DE « RACHATS DE CRÉDITS » Article 7 Après l'article L. 311-4 du code de la consommation,
sont insérés deux articles ainsi rédigés : « Art. L. 311-4-1. - Est
interdite dans toute publicité relative à une opération de crédit consistant
à racheter des crédits antérieurs, toute mention prétendant qu'elle est de
nature à faciliter, simplifier, ou assouplir la gestion du budget ou la
situation financière de l'emprunteur. « Art. L.311-4-2. - Toute
publicité ou information relative à une opération de crédit consistant en des
rachats de crédits antérieurs doit mentionner le surcoût total de l'opération
dont le montant est obtenu par la différence entre le coût total de la
nouvelle opération et celui de chacune des opérations à laquelle elle se
substitue. » Article 8 L'article L. 341-10 du code monétaire et financier est
complété par un alinéa ainsi rédigé : « 6° Les opérations consistant en des rachats de
crédits antérieurs. » Article 9 Après l'article L. 311-10 du code de la consommation,
il est inséré un article L. 311-10-1 ainsi rédigé : « Art. L.311-10-1. - Aucun devis, aucune simulation ou réponse de principe, ni aucune offre préalable de crédits relatifs à une opération de crédit consistant en un rachat de crédits antérieurs ne peut être proposé à l'emprunteur avant l'expiration d'un délai de huit jours à compter de la prise de contact sollicitant ledit devis, ladite simulation ou réponse de principe ou ladite offre préalable. » CHAPITRE IV DES OPÉRATIONS DE
CRÉDITS DANS LES MAGASINS DE GRANDE SURFACE Article 10 Après l'article L. 311-8 du code de la consommation,
il est inséré un article L. 311-8-1 ainsi rédigé : « Art. L. 311-8-1. - Une
opération de démarchage au sens de l'article L. 341-1du code monétaire et
financier dans les locaux des magasins de commerce de détail d'une surface de
vente supérieure à 1 000 mètres carrés ne peut aboutir à la
proposition d'une offre préalable de crédit avant l'expiration d'un délai de
huit jours à compter de la fin de cette opération. » Article 11 Dans le 2° de l'article L. 341-2 du code monétaire et
financier, les mots : « de grande surface visés par l'article
L. 720-5 du code de commerce et l'article 36-1 de la loi n° 73-1193 du
27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat » sont
remplacés par les mots : « d'une surface de vente supérieure à
1 000 mètres carrés, ». Article 12 Après l'article L. 311-15 du code de la consommation,
il est inséré un article L. 311-15-1 ainsi rédigé : « Art. L. 311-15-1. - L'opération de crédit visée à l'article L. 311-9 du présent code ne peut être proposée, ni conclue dans les locaux des magasins de grande surface visés au 2° de l'article L. 341-2 du code monétaire et financier. » CHAPITRE V DE LA
RESPONSABILISATION DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDITS Article 13 Le septième alinéa de l'article L. 331-7 du code de la
consommation est ainsi rédigé : « Pour l'application du présent article, la commission
vérifie que les créanciers ont correctement pris en compte la situation
financière du débiteur. Lorsqu'elle constate qu'un ou plusieurs
établissements, lors de la conclusion des différents contrats de crédits, ont
consenti un crédit manifestement disproportionné eu égard aux facultés de
remboursement de l'emprunteur, la commission recommande la suppression des
intérêts dus au titre du crédit considéré. La commission peut de surcroît
mettre à la charge des établissements concernés une indemnité au plus égale
au capital restant dû. Ces recettes sont assimilées à un fonds de concours
pour dépenses d'intérêt public et rattachées au budget du ministère de la
justice. » Article 14 Après l'article L. 333-4 du même code, il est inséré un
article L. 333-4-1 ainsi rédigé : « Art. L. 333-4-1. - Le
rapport des établissements de crédit mentionné aux articles
L. 232-1 et L. 232-6 du code de commerce indique le taux des incidents de
paiement au sens de l'article L. 333-4 et le nombre d'opérations de crédit de
l'établissement concernées par une procédure du surendettement au cours de
chacune des trois années qui précèdent ainsi que de l'année en cours. Il
distingue à cet effet à chaque fois le nombre de saisines des commissions de
surendettement, le nombre de plans conventionnels de redressement approuvés,
le nombre d'opérations ayant fait l'objet d'une ou plusieurs recommandations
au sens des articles L. 331-7 et L. 331-7-1, le nombre de
saisines des commissions visant mettre en place une procédure de
rétablissement personnel et le nombre d'ouvertures d'une telle
procédure. » Article 15 Le dernier alinéa de l'article L. 311-34 du même code
est complété par les mots : « et au prêteur qui enfreint les
articles L. 311-15-1 et L. 311-17-1 » Article 16 Dans l'article L. 332-1 du même code les
mots : « troisième alinéa » sont remplacés par les
mots : « deuxième alinéa ». * 1 Intervention au Conseil économique et social
- 24 octobre 2007 |
Mise à jour |