|
00043608 CHARTE Ne sont
autorisées que 2) les analyses et courtes citations
dans un but d’exemple et d’illustration 3) l’insertion d’extraits dans un
ouvrage de formation associées, pour 2) et 3) à la citation du site |
Circulaire du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droitJORF
n°0157 du 8 juillet 2011 Texte n°2 NOR: PRMX1118705C Note JPM 13/07/2011 Nous avons connaissance ce jour d’un incident parlementaire susceptible d’apporter un éclairage nouveau à la circulaire et à nos observations. Il s’agit du rejet du texte du projet de loi sur la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles (3 mars 2011) par la commission mixte parlementaire (CMP). Le projet bénéficiait de la procédure accélérée. Cet incident a eu lieu le 7 juillet 2011. La CMP s’est offusquée de « l'introduction de chapitres entiers à la veille de la réunion. Ce projet de loi est devenu un texte à tiroirs, une voiture-balai de fin de session » La Commission se réunira ultérieurement pour examiner le texte. Vous trouverez ci dessous : La circulaire Nos commentaires * * * Paris, le 7 juillet
2011 Le Premier ministre à
Monsieur le ministre d’Etat, Mesdames et Messieurs les ministres, Mesdames et
Messieurs les secrétaires d’Etat A la qualité de la
règle de droit s’attachent des enjeux déterminants pour l’attractivité de
notre système juridique et pour notre compétitivité économique. La sécurité
juridique, la prévisibilité du droit et la simplification de règles
inadaptées ou dépassées sont des attentes régulièrement exprimées par nos
concitoyens et nos entreprises. Chaque projet de
norme nouvelle doit ainsi être soumis à un examen de nécessité et de
proportionnalité aussi circonstancié que possible, au regard de ses effets
prévisibles et des exigences de stabilité des situations juridiques. Son
élaboration doit en outre être l’occasion d’un réexamen du bien-fondé des règles
qu’il est prévu de modifier et de la cohérence d’ensemble de la
réglementation correspondante. D’importants progrès
ont été accomplis en ce domaine, sous l’effet notamment de la révision
constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de la révision générale des
politiques publiques. Ils ont été qualifiés de « changement qualitatif majeur
» par le récent rapport de l’Organisation de coopération et de développement
économiques intitulé « Mieux légiférer en France ». Au nombre de ces
avancées figurent la réalisation d’une étude d’impact à l’appui de chaque
projet de loi et des textes réglementaires concernant les entreprises et les
collectivités territoriales, l’adoption régulière de trains législatifs de
simplification, la diversification des méthodes de consultation sur les
projets de réglementation, une nette amélioration des résultats obtenus dans
l’application des lois et la transposition des directives européennes. Ces progrès doivent
être non seulement consolidés mais amplifiés. Je souhaite qu’ils le soient
selon deux axes d’effort principaux. D’une part, le
pilotage de la production normative doit se perfectionner, de manière à mieux
assurer l’application des lois et la mise en œuvre des réformes.
L’organisation de chaque département ministériel doit à cet effet être
adaptée pour permettre, en relation étroite avec le secrétariat général du
Gouvernement, une programmation précoce des différentes étapes du cheminement
des textes identifiés comme prioritaires et un suivi dynamique de ce
cheminement. D’autre part,
l’intervention de règles de droit nouvelles doit être plus systématiquement
subordonnée à l’examen de critères tirés des principes de proportionnalité et
de cohérence de l’ordonnancement juridique. Il est en particulier nécessaire
de tirer les conséquences des nouvelles règles de partage de l’ordre du jour
parlementaire, en veillant à laisser à l’écart des projets de loi toute
disposition à caractère réglementaire. La démarche d’évaluation doit donner
lieu dans chaque ministère comme au niveau interministériel à une
mutualisation des méthodes et des ressources disponibles. La pratique, en
cours d’expérimentation, qui consiste à accompagner la publication d’un
décret d’une notice expliquant en des termes accessibles à la généralité des
citoyens l’objet et la portée du texte ainsi que ses conditions d’entrée en
vigueur, a fait ses preuves. Elle doit être généralisée à l’ensemble des
décrets réglementaires. Je vous demande de
veiller à la mise en œuvre des instructions détaillées en annexe de la
présente circulaire, qui remplace les circulaires des 26 août et 30 septembre
2003 relatives à la qualité du droit. Le respect de ces disciplines est de la
responsabilité première du ministère à l’origine d’un projet de règle
nouvelle. A N N
E X E S A N N
E X E I PILOTAGE DE L’ACTIVITÉ NORMATIVE Organisation du
pilotage par département ministériel La production
normative est devenue un exercice sous forte contrainte : ― elle doit
assurer le respect d’échéances diverses : priorités politiques définies par le
Gouvernement, échéances de transposition des directives, respect du délai
raisonnable pour l’application des lois et du délai d’habilitation pour
l’adoption des ordonnances, dates communes d’entrée en vigueur pour les
textes concernant les entreprises... ― elle doit en
même temps se plier à un ensemble de disciplines destinées à mieux maîtriser
le volume et l’impact des règles nouvelles : consultations préalables à
caractère généraliste ou spécialisé, notamment celle, désormais fréquente, du
commissaire à la simplification et de la commission consultative d’évaluation
des normes applicables aux collectivités locales ; réalisation d’études et de
fiches d’impact... Un ministère ne peut concilier ces différentes
contraintes s’il n’est pas doté d’un dispositif de pilotage robuste. Concrètement, il lui
faut disposer d’une structure centrale de coordination, qui maîtrise la
vision d’ensemble des échéances et connaisse l’état des textes à leurs
différents stades d’élaboration : ― en interne,
elle a une mission d’alerte sur le respect des différents délais et peut en
outre aider les services producteurs de textes à mieux maîtriser les
contraintes procédurales (par exemple en construisant un calendrier des
consultations requises) ; ― vers
l’extérieur, elle est l’interlocuteur des autorités et services en charge de
la programmation interministérielle. Cette fonction
revient normalement à la direction des affaires juridiques du ministère.
D’autres formes d’organisation sont possibles, en fonction des spécificités
ministérielles. Mais quel que soit le choix retenu, il est nécessaire qu’il
existe une structure unique compétente pour l’ensemble du ministère, placée
sous l’autorité du haut fonctionnaire chargée de la qualité de la
réglementation. Et il faut que son responsable puisse accéder à l’ensemble
des informations relatives à la production normative du ministère cheminant
dans le système d’organisation en ligne des opérations normatives (SOLON). Pour indispensable
qu’elle soit, cette centralisation n’est pas suffisante. L’expérience montre
qu’elle ne peut atteindre son objectif s’il n’existe pas, dans chaque service
producteur, une conscience et une connaissance suffisantes des contraintes et
des écueils de la production normative. Enfin, il arrive
fréquemment ― c’est l’une des faiblesses manifestes de notre
organisation ― que la responsabilité de la production d’un texte ne
soit pas pleinement assumée d’un bout à l’autre de la chaîne conduisant à sa
publication. Il en résulte de fréquents « temps morts », un projet de texte
restant en consultation dans un autre ministère ou en suspens après la
consultation du Conseil d’Etat, sans qu’aucune autorité précisément
identifiée se sente en charge de son sort. C’est la raison pour
laquelle le dossier accompagnant chaque projet de texte devra désormais faire
apparaître l’identité du fonctionnaire de la direction productrice, de
préférence du rang de sous-directeur ou de chef de bureau, qui sera «
responsable » du projet d’un double point de vue : il pourra certifier que les
préoccupations de qualité de la production juridique ont été prises en compte
; il vérifiera la pertinence de la programmation ; il devra, directement ou
par l’intermédiaire de son directeur, faire les diligences requises s’il
apparaît que le projet de texte subit des retards injustifiés. C’est lui que
les services du Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement ou
secrétariat général des affaires européennes) ou la structure centrale de
coordination alerteront en cas de détection d’une difficulté ou d’un retard. Cette
responsabilisation des directions productrices doit être regardée comme le
corollaire nécessaire de la grande dispersion de la production normative qui
caractérise le système français, par opposition aux États dotés de services spécialisés. Procédure de programmation des textes prioritaires La programmation des
décrets d’application des lois, des mesures nationales d’exécution des
directives européennes et de l’entrée en vigueur des textes concernant les
entreprises est arrêtée par les services du Premier ministre selon les
procédures définies, respectivement, par les circulaires des 27 septembre
2004, 29 février 2008 et 23 mai 2011. La conjonction des
contraintes évoquée plus haut fait que ce travail de programmation doit être réalisé
de manière plus précoce que ce n’était jusqu’ici l’usage. En pratique, la
programmation des décrets d’application des lois sera désormais engagée dès
le stade de la mise au point de la rubrique de l’étude d’impact du projet de
loi en dressant la liste prévisionnelle. Les directions responsables seront
identifiées lors de la réunion de relecture du projet de loi précédant
l’inscription à l’ordre du jour du conseil des ministres. Cette programmation
sera actualisée si l’impact des évolutions que connaîtra le texte lors de la
discussion parlementaire le justifie. Le suivi de sa mise
en œuvre donne lieu à actualisation régulière sur le portail interministériel
de la qualité et de la simplification du droit. Dispositions relatives au recueil des contreseings Les retards pris dans
la procédure d’élaboration des décrets au stade du recueil des contreseings
sont un problème identifié de longue date. Ils sont d’autant moins
acceptables qu’ils obligent ensuite fréquemment à déclencher des procédures
d’urgence pour respecter des échéances de publication liées à des contraintes
politiques ou juridiques. En droit, il convient
de rappeler que la fonction du contreseing est de permettre au ministre
contresignataire, qui n’a pas la qualité de coauteur du décret, de s’assurer
que ses services sont prêts à le mettre en œuvre. Il s’y ajoute que le
recueil de certains contreseings ne procède pas d’une exigence
constitutionnelle, mais d’un souci de bonne administration, dont il serait
paradoxal qu’il soit cause de retards injustifiés. Enfin, une large part des
textes soumis au contreseing sont le résultat d’un travail interministériel
et il n’y a donc pas lieu de reprendre leur examen au fond au stade du
contreseing. Ces délais inutiles doivent
être abrégés, en appliquant les règles suivantes pour les décrets nécessaires
à l’application d’une loi ou à la transposition d’une directive : ― pour les
décrets en Conseil d’Etat, sauf divergence signalée au secrétariat général du
Gouvernement dans la semaine qui suit l’examen du texte par le Conseil
d’Etat, un délai maximum d’un mois devra être respecté entre la date de
délivrance de la minute du Conseil d’Etat et la date de signature du texte ; ― pour les
décrets simples ayant fait l’objet d’un arbitrage ou d’un accord
interministériel matérialisé par le compte rendu d’une réunion
interministérielle, le même délai courra à compter de la date de diffusion du
compte rendu ou de la dernière consultation nécessaire. Le secrétariat
général du Gouvernement est chargé de revoir avec les bureaux des cabinets
les opérations de recueil des contreseings, afin qu’elles soient compatibles
avec ces règles. Il lui est par
ailleurs demandé de veiller à la bonne hiérarchisation de la production
réglementaire des ministères, et de traiter prioritairement les textes
présentant un enjeu politique ou juridique. A N N E X E I I DISCIPLINES
À SUIVRE DANS L’ÉLABORATION DE
PROJETS DE RÉGLEMENTATION En sus des règles
énoncées par le guide pour l’élaboration des textes législatifs et
réglementaires (accessible sur la page d’accueil de Légifrance), sont à
respecter les obligations suivantes, que les hauts fonctionnaires chargés de
la qualité de la réglementation ont la responsabilité de promouvoir au sein
de leur département ministériel dans l’exercice de leurs missions de pilotage
de la production normative, de conseil aux services rédacteurs, voire de
supervision d’actions de formation. Respect du partage entre les domaines de la loi et du règlement L’élaboration de
l’étude d’impact d’un projet de loi doit être l’occasion d’accorder une
attention particulière au respect du partage entre les domaines respectifs de
la loi et du règlement opéré par les articles 34 et 37 de la Constitution. Si nécessaire, le
secrétariat général du Gouvernement ajuste en conséquence, avec l’accord de
mon cabinet, les projets de texte en cours d’élaboration, y compris au stade
de la mise au point préalable à la saisine du Conseil d’Etat. Exigences d’évaluation préalable L’analyse de la nécessité,
de la proportionnalité et des effets prévisibles des règles de droit
nouvelles est une méthode à laquelle l’administration doit s’attacher dans
l’élaboration de toute norme législative ou réglementaire. Pour les projets
de loi, elle s’effectue selon les méthodes définies par la circulaire du 15
avril 2009 relative à la procédure législative et, pour les projets de texte
réglementaire, selon les méthodes fixées par la circulaire du 17 février 2011
relative à la simplification des normes concernant les collectivités
territoriales et les entreprises ainsi que par la circulaire du 23 mai 2011
relative aux dates communes d’entrée en vigueur des normes concernant les
entreprises. Chaque département
ministériel a la responsabilité de développer dans son champ de compétence
les ressources utiles à ces travaux. Le secrétariat général du Gouvernement
anime le réseau de ces pôles ministériels de ressources. Consolidation des projets de texte législatifs et réglementaires Seule est de nature à
garantir la correcte rédaction d’un projet de texte modificatif et à prévenir
les risques de malfaçon la pratique consistant pour le rédacteur à élaborer
conjointement ce projet et la version du ou des textes modifiés en résultant. Dans l’hypothèse où
un projet de texte modifie un texte existant, son élaboration doit donner
lieu à la mise au point d’un document faisant apparaître les dispositions
qu’il s’agit de réformer dans leur version résultant du projet, sous la forme
de modifications apparentes. Ce document sera actualisé tout au long du
cheminement du projet de texte et constituera une base de travail pour le
travail inter services et interministériel. Composition des dossiers de saisine du Conseil d’Etat et du secrétariat général du Gouvernement Sous peine de report
de l’instruction, les dossiers des projets de décret soumis à l’examen du
Conseil d’Etat ou transmis au secrétariat général du Gouvernement en vue de
leur publication comprennent : ― une fiche
recensant l’ensemble des consultations obligatoires et mentionnant la date à
laquelle il y a été ou sera procédé, à laquelle sont joints les avis rendus
ou, à défaut, les lettres de saisine des organismes consultés ; ― une fiche
présentant les conditions d’application outre-mer du projet de texte et les
consultations qui s’en déduisent ; ― une fiche
exposant le raisonnement tenu quant à la nécessité de mesures transitoires et
leurs modalités ; ― pour les
projets de décret modifiant les textes en vigueur, la version consolidée du
texte modifié en faisant apparaître les modifications en corrections
apparentes ; ― en cas de
transposition de directive, un tableau de concordance entre les dispositions
de droit de l’Union à mettre en œuvre et le droit national établi suivant le
modèle figurant dans le guide pour l’élaboration des textes législatifs et
réglementaires ; ― dans
l’hypothèse où le projet créerait ou réformerait une commission consultative,
l’étude de nécessité prévue par l’article 2 du décret n° 2006-62 du 8 juin 2006
relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions
administratives à caractère consultatif. L’étude fait apparaître avec
précision l’adéquation de ce projet avec les termes de la circulaire du 8
décembre 2008 relative à la modernisation de la consultation, en prenant
appui sur la base de données des instances existantes régulièrement
actualisée par le secrétariat général du Gouvernement et consultable sur le
portail interministériel de la qualité et de la simplification du droit. Production d’une notice explicative à l’appui des décrets réglementaires La publication des
décrets réglementaires, d’une part, et de certains arrêtés réglementaires,
dont ceux concernant les entreprises, d’autre part, s’accompagne d’une notice
explicative, c’est-à-dire d’un document synthétique destiné à éclairer le
lecteur du Journal officiel de la République française sur la portée du texte
nouveau. La notice se substitue au rapport de présentation, hors les cas où
celui-ci est prévu par les textes, comme dans le cas des rapports de
présentation des ordonnances. Une notice n’est ni
un support de communication ni un commentaire juridique : sa seule vocation
est de donner une information fiable et accessible sur la nature et la portée
des mesures susceptibles d’intéresser directement les destinataires des
textes. Sa mise au point est l’occasion pour l’administration qui en a la
charge de faire l’effort, dès le stade de son élaboration, de se placer du
point de vue de ces derniers pour apprécier les effets qu’ils en percevront. La notice doit
éclairer ses destinataires sur la portée du texte. Il est préconisé de la
concevoir comme un document court (une demi-page). La rubrique « Objet »
caractérise, en un nombre limité de mots-clés, l’objet du texte. Sa mise au
point ne dispense pas le rédacteur de prêter une attention particulière à
l’intitulé du texte qui est un élément déterminant pour sa compréhension. La rubrique « Entrée
en vigueur » indique si les règles nouvelles affectent des situations en cours.
Elle détaille, le cas échéant, les mécanismes d’entrée en vigueur différée
ainsi que, s’il y a lieu, le calendrier des mesures transitoires. Dans le cas
où l’entrée en vigueur du texte est régie par la règle de droit commun de
l’article 1er du code civil, il est indiqué : « Le texte entre en vigueur le
lendemain de sa publication. » La rubrique « Notice
» doit être rédigée dans une langue d’usage courant. Elle doit être
compréhensible pour un public qui, tout en prêtant intérêt à la réforme,
n’est pas nécessairement par avance averti de ses tenants et aboutissants. Au
cas où plusieurs catégories de destinataires sont potentiellement concernées
(professionnels, particuliers, ...), la rédaction doit être conçue pour être
accessible au public le moins averti. Cette rubrique doit
exposer de manière précise et concise l’objet de la réforme emportée par le
texte. En cas de texte modificatif, on s’attachera à y faire apparaître la
portée des innovations que celui-ci emporte. La rubrique «
Références » précise que le texte modifié peut être consulté sur Légifrance
(exemple : « le texte modifié par le présent décret peut être consulté, dans
sa rédaction issue de cette modification, sur le site Légifrance
[http://www.legifrance.gouv.fr] »). Le cas échéant, elle donne la référence
des normes de rang supérieur (directives, lois) dont le texte fait
application (exemple 1 : « Le présent décret est pris pour l’application de
l’article x de la loi n° xxxx-xx du 00/00/xxxx. » ; exemple 2 : « Le présent
décret met en œuvre l’article x de la directive xxxx-xx du 00/00/xxxx. »). François Fillon commentaires En écrivant :
« A la qualité de la règle de droit s’attachent des enjeux déterminants
pour l’attractivité de notre système juridique et pour notre compétitivité économique.
La sécurité juridique, la prévisibilité du droit et la simplification de
règles inadaptées ou dépassées sont des attentes régulièrement exprimées par
nos concitoyens et nos entreprises. », le Premier Ministre annonce une
remise en ordre de portée générale et un « souffle » nouveau. Nous retenons surtout
La sécurité juridique La prévisibilité du droit Sans nier
l’intérêt de la simplification de règles inadaptées ou dépassées Il y a sans nul doute dans la circulaire des
recommandations judicieuses aux ministères pour l’établissement des projets de loi et des textes
réglementaires. Nous laissons aux spécialistes le soin de les commenter. Nous
recherchons dans la circulaire ce qui peut manifester un souci de remédier à
certains vices de la « production des textes » qui polluent le
« droit » depuis plusieurs décennies. A cet égard, nous resterons dans le domaine du statut de
la copropriété. C’est un bon exemple. On connaît aussi bien la grande qualité
de la loi du 10 Juillet 1965 que son vice principal : l’oubli total de
dispositions transitoires propres à permettre son application harmonieuse aux
copropriétés nées antérieurement. Il aura fallu attendre trente-cinq ans (Loi
du 13 décembre 2000) pour voir apparaître la procédure d’adaptation établie
par l’article 49 dont le caractère impératif a été immédiatement contesté,
faute d’avoir été clairement précisé. L’adaptation était limitée aux
modifications législatives intervenues après l’établissement du règlement de
copropriété. Six années encore (Loi du 13 décembre 2006) auront été
nécessaires pour que l’adaptation puisse concerner légalement les modifications réglementaires ! Il reste
néanmoins difficile, - et de fait impossible -, de modifier une base de
répartition de charges devenue contraire aux dispositions de l’article 10 al.
1. On connaît bien aussi toutes les misères faîtes à la loi
du 10 juillet 1965 depuis sa promulgation. Notre domaine présente la particularité d’être placé sous
les tutelles conjointes du Ministère de la Justice du Ministère du Logement.
Conjointe ne veut pas toujours dire en harmonie. Le Ministère du Logement avait sans nul doute vocation à
traiter l’établissement du carnet d’entretien de
l’immeuble. C’est pourtant le Ministère de la Justice qui a établi le
texte du décret n° 2001-477 du 30 mai 2001, sauf erreur de notre part. En revanche des textes purement juridiques ou comptables
nous sont venus du Ministère du Logement. Ainsi pour le
décret et l’arrêté du 14 mars 2005, précisant le régime de la
comptabilité des syndicats de copropriétaires, sur lesquels nous reviendrons
plus loin. C’est en effet le Ministère du Logement qui a publié sur son site
un Guide, vite oublié d’ailleurs. Le texte de l’article 14-3 avait été
préparé au Ministère de la Justice, ce qui explique sans doute les
contradictions majeures évoquées plus loin. Pour certaines questions écrites, les Parlementaires
choisissent le Ministère destinataire en fonction de la réponse qu’ils
souhaitent obtenir. Il arrive que les services de l’Assemblée nationale ou du
Sénat rectifient le trajet souhaité. Pour illustrer ces observations, nous évoquons deux
exemples. L’un concerne le Livret A des syndicats de copropriétaires, l’autre
concerne la généralisation du compte séparé. Les mésaventures du Livret A des syndicats de
copropriétaires Le meilleur mode de placement des réserves d’un syndicat est le livret A. Il bénéficie de la défiscalisation à hauteur de 76 500 €. La Loi n° 2008-776
du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) a permis
à toutes les banques d’ouvrir des livrets d’épargne à compter du 1er
janvier 2009. Mais une bévue dans la rédaction du texte définissant les
personnes éligibles à l’obtention d’un Livret A a entraîné l’élimination des
syndicats de copropriétaires ! Lors de la discussion
(Sénat 1ere lecture) de la loi Boutin de Mobilisation pour le
logement n° 2009-323 du 25
mars 2009 le Groupe communiste républicain et citoyen a défendu un amendement
n° 306 tendant au rétablissement de la situation antérieure. Madame Boutin, Ministre du Logement
et de la Ville, s’est opposée à l’adoption de l’amendement en
déclarant notamment à l’un des intervenants : « Monsieur Le Cam, je
voudrais vous faire remarquer que le syndicat de copropriétaires est une
personne morale transparente qui ne peut détenir des fonds. Il convient
de s'interroger sur le destinataire final des intérêts qui seraient produits
par ce compte d'épargne majoré. C’est finalement Madame Lagarde, Ministre des Finances, qui a fait insérer dans la Loi portant réforme du crédit à la consommation du 21 juin 2010 l’article 60 modifiant à cet effet l’article L. 221‑3 du code monétaire et financier et ainsi restitué aux syndicats de copropriétaires l’éligibilité. Si Comité de pilotage il y a, il serait souhaitable de remédier
à cette situation et maintenir chacun
des deux ministères dans son domaine de compétence, tout en fixant les
modalités de coordination appropriées. Il est souhaitable que les questions
parlementaires sur une question purement juridique soient adressées au
Ministère de la Justice tandis que celles à coloration technique iront au
Ministère du logement. Pour les premières, en fonction de l’actualité présente,
on peut citer celles relatives à la suppression de la dispense d’ouverture d’un
compte séparé. Pour les secondes, on peut citer une grande partie de ce
qui concerne Grenelle II pour les copropriétés, en ce compris les modalités
de financement. L’exécution dans les parties privatives de travaux décidés
par l’assemblée peut poser des problèmes juridiques. Voilà un sujet de
concertation. Les mésaventures du compte bancaire séparé ouvert au nom
du syndicat L’article 18 de la loi de 1965, modifié par la loi SRU du 13 décembre 2000, établit le principe du dépôt des fonds constituant la trésorerie syndicale dans un compte bancaire séparé ouvert au nom du nom du syndicat. Le but de cette sage mesure est d’assurer la sécurité de ces fonds et la maîtrise permanente des copropriétaires sur la trésorerie. Malheureusement, l’article 18 comporte une dérogation sous la forme d’une dispense de l’obligation d’ouvrir un compte séparé que peut accorder l’assemblée au syndic. L’Association des Responsables de copropriété fait à juste titre campagne pour la suppression de cette dispense. Elle a cru devoir inciter les parlementaires à déposer des rafales de questions écrites censées peser sur le Gouvernement pour obtenir satisfaction. C’est dans ce cadre que M. Jean-Pierre Marcon,
Député ( UMP - Haute-Loire ) a posé le 05/04/2011 un Question
écrite n° 104070 à M. le
secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement
durable, des transports et du logement, chargé du logement. Il a éprouvé
certainement une cruelle déception à la lecture de la réponse du 21 juin 2011. On constate avec effarement que M.
Marcon et le Secrétariat d’État occultent l’existence du Projet de loi
modifiant la loi n° 65557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la
copropriété des immeubles bâtis et réformant l'activité de syndic de
copropriété diffusé le 10 juin 2010 et modifié en novembre 2010. M. Marcon souhaitait manifestement, dans le cadre de la campagne menée par l’ARC, obtenir une réponse favorable à la suppression de la dispense et à la généralisation impérative du compte séparé. Il a pensé pouvoir l’obtenir du Ministère du Logement, réputé plus à l’écoute des associations de consommateurs que la Chancellerie. Un coup pour rien ! Le secrétariat d’État au logement répond qu’« il semble ressortir des enquêtes menées récemment par diverses associations de consommateurs et de copropriétaires que l'ouverture d'un compte séparé est assez peu pratiquée, les syndics professionnels obtenant généralement la dispense d'ouverture d'un tel compte et l'autorisation de déposer les fonds reçus au nom et pour le compte du syndicat des copropriétaires sur le compte unique ouvert au nom du syndic. Dans ces conditions, le secrétariat d'État en charge du logement est favorable à ce que, lorsque la dispense de compte séparé a été votée par l'assemblée générale, le syndic doive ouvrir un sous-compte au nom du syndicat des copropriétaires. ». Grossière erreur juridique ! Le rédacteur de la réponse ignore que le recours à un sous-compte du compte unique du syndic n’apporte aucune sécurité financière aux copropriétaires. Nous reproduisons ci-dessous la question et la réponse. Texte
de la question
M. Jean-Pierre Marcon appelle l'attention de M. le secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement, sur les problèmes rencontrés par nos concitoyens avec certains syndics de copropriété. En fait, ce sont près de huit millions de Français qui sont copropriétaires. À plusieurs reprises des abus de la part de certains syndics de copropriété ont été mis à jour. Ainsi, le compte bancaire séparé, normalement obligatoire dans toute copropriété, n'est que très rarement ouvert. Lorsque c'est le cas, on assiste à une augmentation des honoraires des syndics qui peut aller jusqu'à plus de 20 %, augmentation dont on comprend mal la justification. Or il s'avère pourtant que seul le compte bancaire séparé offre à la fois la sécurité juridique et la transparence nécessaire dans la gestion des fonds de la copropriété. On comprend mal les réticences de certains professionnels. Ces derniers auraient pourtant tout à gagner en offrant à leurs clients la plus grande transparence. En conséquence, il lui demande de bien vouloir lui indiquer les mesures que le Gouvernement entend prendre en vue d'encadrer plus strictement les syndics de copropriétés et de rendre obligatoire car nécessaire le compte séparé, sans possibilité de dispense. Texte
de la réponse
La loi n° 2000-1208 du 13 décembre
2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a modifié la
loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des
immeubles bâtis pour imposer aux syndics l'ouverture d'un compte séparé au
nom de chaque syndicat de copropriétaires, sauf dispense accordée par
l'assemblée générale lorsque le syndic est un professionnel soumis à la loi
Hoguet. Toutefois, il semble ressortir des enquêtes menées récemment par
diverses associations de consommateurs et de copropriétaires que l'ouverture
d'un compte séparé est assez peu pratiquée, les syndics professionnels
obtenant généralement la dispense d'ouverture d'un tel compte et
l'autorisation de déposer les fonds reçus au nom et pour le compte du
syndicat des copropriétaires sur le compte unique ouvert au nom du syndic.
Dans ces conditions, le secrétariat d'État en charge du logement est
favorable à ce que, lorsque la dispense de compte séparé a été votée par
l'assemblée générale, le syndic doive ouvrir un sous-compte au nom du
syndicat des copropriétaires. Nous
devons signaler que le Ministère a répondu dans des termes strictement
identiques ) à la question posée la 7 avril 2001 sous le n° 17798 par Madame Terrade
(CRC-SPG), sénatrice. Revenons au contenu de cette
importante circulaire. Elle
indique : « Chaque projet de norme nouvelle doit ainsi être soumis à un
examen de nécessité et de proportionnalité aussi circonstancié que possible, au regard de ses effets prévisibles et des exigences de stabilité des situations juridiques.
Son élaboration doit en outre être l’occasion d’un réexamen du bien-fondé des
règles qu’il est prévu de modifier et de la cohérence d’ensemble de la
réglementation correspondante. » Dans notre domaine les errements et revirements de
jurisprudence se sont multipliés depuis 1965. Citons au hasard quelques
exemples : Il aura fallu l’arrêt rendu le 9
avril 2008 par la Cour de cassation pour savoir ce qu’est un « compte
bancaire séparé ». Auparavant les Juges du fond ont admis comme
« comptes séparés » des comptes individualisés, des sous-comptes du
compte unique du syndic et autres formules manifestement contraires au vœu
mal exprimé du législateur. Au nom de l’ordre public
invoqué par l’article 43 des clauses légitimes de règlements de copropriété
antérieurs à 1965 ont été déclarées non écrites dans un premier temps puis
ressuscitées par la suite. Le délai prévu par l’article
42 alinéa 2 pour l’action en contestations des décisions de l’assemblée a été
appliqué strictement dans un premier temps, puis de manière laxiste et
hasardeuse. On est maintenant revenu à l’effet « couperet » du
délai. Mais on continue de parler d’une « action en nullité de
l’assemblée » qu’on rechercherait vainement dans la loi de 1965. Ces incertitudes font injure à la sécurité juridique
comme à l’exigence de stabilité
des situations juridiques. Pour en venir à des réformes récentes, on peut citer une
« rustine » relative à la rémunération des syndics professionnels. Le régime des honoraires sur travaux a été modifié par
l’insertion de l’article 18-1-A dans la loi de 1965 (loi n°2009-323
du 25 mars 2009 art. 17) ainsi conçu : « Seuls les travaux mentionnés à l’article 14-2 et votés par l’assemblée générale des copropriétaires en application des articles 24, 25, 26, 26-3 et 30 peuvent faire l’objet d’honoraires spécifiques au profit du syndic. Ces honoraires sont votés lors de la même assemblée générale que les travaux concernés, aux mêmes règles de majorité. » En admettant pour les besoins du débat l’existence d’un
contrat de syndic, toute convention synallagmatique doit préciser les
obligations réciproques des parties et notamment le prix ou le salaire, à
défaut les modalités précises de leur établissement. L’article 18-1-A a le mérite incontestable de clairement
déterminer les catégories de travaux pour lesquels le syndic peut prétendre à
une rémunération spécifique. Mais en interdisant l’insertion dans le contrat de syndic
des modalités de détermination de cette rémunération et en la renvoyant à une
décision ultérieure de l’assemblée, l’art. 18-1-A viole les règles
élémentaires du droit. Tout se passe comme si un patron embauchait un salarié
en lui indiquant que le montant de son salaire lui sera indiqué
ultérieurement. On se gausse alors de « Chaque projet de norme nouvelle doit ainsi
être soumis à un examen de nécessité et de proportionnalité aussi
circonstancié que possible, au regard de ses effets
prévisibles et des exigences de stabilité des situations juridiques » !
L’expérience montre que les copropriétaires ont perdu le bénéfice du
plafonnement des honoraires sur travaux qui figurait dans les contrats de
syndic. Tel professionnel qui indiquait couramment un taux de 4 % réclame
maintenant 5 % pour se ménager une marge de discussion. Mais il lui arrive
d’obtenir les 5 % réclamés !!! Venons-en aux
textes réglementaires, c’est à dire les décrets d’application. Il résulte de
l’article 64 du décret (Hoguet) du 20 juillet 1972 que le syndic professionnel est dispensé
de tout mandat écrit. Sa qualité de syndic résulte exclusivement d’une
décision de désignation émanant de l’assemblée générale. La preuve de cette
désignation est constituée par le procès-verbal de l’assemblée. Il est ainsi
le représentant légal du syndicat et son mandataire social. Le mandat social
est étranger au contrat de mandat du Code civil. La loi du 10
juillet 1965, à ce jour encore, ne fait pas mention du contrat de syndic. L’article 29 du
décret du 17 mars, à la suite de sa modification par le décret du 27 avril
2004, précise pourtant le contenu du contrat de mandat de syndic Comment un décret
d’application peut-il traiter d’un « contrat de mandat du syndic »
qui n’existe pas dans le texte fondateur, modifié des dizaines de fois depuis
sa promulgation ? A-t-on voulu éviter le débat juridique à propos de ce
contrat ? L’article 14-3
de la loi précise notamment : « Les charges et les produits du syndicat, prévus au plan
comptable, sont enregistrés dès leur engagement
juridique par le syndic indépendamment de leur règlement. L’engagement
est soldé par le règlement. ». L’engagement
juridique est généré par l’envoi d’un ordre de service ou la signature d’un
marché de travaux. Le décret et
l’arrêté du 14 mars 2005 ne respecte que très partiellement le principe de la
comptabilité d’engagement juridique édicté par l’article 14-3. On se plait alors à
constater que la circulaire traite du « Respect du
partage entre les domaines de la loi et du règlement », rappelant à
ce sujet les articles 34 et 37 de la Constitution. On peut
reprocher respectueusement à la circulaire de garder le silence à propos de
la qualité de la rédaction des textes, du respect de la langue française et
du souci de la terminologie, relèverait-elle du jargon de la matière. Dans bien des cas,
chez nous, la désignation d’un acte ou d’un document exige une ligne entière.
On peut citer à ce propos : « L’avance constituant la réserve prévue
au règlement de copropriété » pour ce que tout copropriétaire
appelle justement le « fonds de roulement ». « L’avis indiquant le montant de la somme
exigible et l’objet de la dépense » pour « appel de
fonds », observation étant faite que l’expression omet l’obligation
d’indiquer le mode de calcul du montant réclamé. « Les charges constatées pour les travaux
et opérations exceptionnelles » pour charges exceptionnelles. « L’emprunt du syndicat auprès des
copropriétaires ou de certains d’entre eux » pour pallier une
insuffisance de trésorerie, observation étant faite qu’il ne peut s’agir
juridiquement d’un emprunt, mais d’une cotisation comme c’est le cas pour
tous les appels de fonds décidés par l’assemblée. On trouve de
joyeux exemples dans l’arrêté de M. Novelle du 19 mars 2010, : « Les opérations effectuées par les administrateurs d’immeuble ou
syndics de copropriété qui figurent dans le tableau annexe relèvent de la
gestion courante. Cette annexe énumère la liste minimale des prestations
incluses dans le forfait annuel » « les documents et décisions de justice relative à l’immeuble
dont les délais de contestation ne sont pas révolus » Un
mois seulement plus tard le décret n° 2010-391 du 20 avril 2010 a contredit
l’arrêté sur certains points. On ne peut donner un meilleur exemple des difficultés de coordination
entre les Ministères. |
Mise à jour |