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Conseil d’État 11 juillet 2017 Décision contentieuse Performance énergétique dans les bâtiments à usage tertiaire Le
juge des référés du Conseil d’État suspend le décret du 9 mai 2017 relatif
aux obligations d’amélioration de la performance énergétique dans les
bâtiments à usage tertiaire. Nous
reproduisons ici Le communiqué du
Conseil d’État Le texte complet de
la décision Vous pouvez
trouver le texte complet de la décision antérieure du 28 juin 2017 citée ci-dessous :
CLIC Le communiqué : L’Essentiel : ·
L’article L. 111-10-3 du code de la
construction et de l’habitation a créé l’obligation de réaliser des travaux
d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments à usage
tertiaire ou dans lesquels s’exerce une activité de service public avant le 1er
janvier 2020. ·
Pour l’application de ces dispositions, un
décret en Conseil d’État du 9 mai 2017 a notamment prévu les objectifs de
réduction de consommations énergétiques à atteindre, le périmètre des
bâtiments concernés, et les modalités selon lesquelles ces objectifs devront
être atteints, par la réalisation d’études et de plans d’action. Ce décret
renvoie à son tour à un arrêté la détermination de certains seuils ainsi que
les exigences applicables à la réalisation de certains documents demandés. ·
Le Conseil du commerce de France,
l’association Perifem et l’Union des métiers et des
industries de l’hôtellerie ont demandé au juge des référés du Conseil d’État,
statuant selon la procédure de référé-suspension, de suspendre l’exécution de
ce décret du 9 mai 2017. ·
Par la décision de ce jour, le juge des
référés du Conseil d’État estime que plusieurs des critiques formulées par
les requérants sont de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de ce
décret et que la condition d’urgence prévue par le code justice
administrative est remplie. Il suspend donc l’exécution du décret du 9 mai
2017. Le cadre
juridique : L’article L. 111-10-3 du code de la construction et de
l’habitation, créé par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national
pour l’environnement, a institué l’obligation de réaliser des travaux
d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments à usage
tertiaire ou dans lesquels s’exerce une activité de service public avant le 1er
janvier 2020. La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique
pour la croissance verte a par la suite complété ces dispositions pour
préciser que cette obligation était prolongée par période de dix ans de 2020
à 2050, avec un niveau de performance renforcé à atteindre chaque décennie.
L’objectif est de réduire les consommations d’énergie finale du parc global
concerné de 60% en 2050 par rapport à 2010. Pour l’application de cet article, un décret en Conseil d’État
du 9 mai 2017 a créé dans le code de la construction un chapitre intitulé
« Obligations d’amélioration de la performance énergétique dans les
bâtiments à usage tertiaire », comprenant les articles R. 131-38 à R.
131-50 de ce code. Ces dispositions prévoient notamment que les travaux
d’amélioration doivent permettre soit de réduire de 25% la consommation
énergétique totale du bâtiment par rapport à la dernière consommation
énergétique ou, si des travaux d’amélioration de la performance énergétique
ont été entrepris depuis 2006, par rapport à la dernière consommation connue
avant leur réalisation, soit à hauteur d’un seuil exprimé en kWh/m²/an (art.
R. 131-39), la détermination de ce seuil étant renvoyée à un arrêté (art. R.
131-50). Le dispositif concerne les bâtiments ou parties de bâtiments à usage
de bureaux, d’hôtels, de commerces, d’enseignement et les bâtiments
administratifs, à l’exception des constructions provisoires, ainsi que sous certaines
conditions, les bâtiments classés monuments historiques ou inscrits à
l’inventaire (art. R. 131-40). Préalablement à la réalisation des travaux,
doit être réalisée une étude énergétique destinée à évaluer les actions à
entreprendre pour atteindre les objectifs de performance énergétique fixés
(R. 131-42), cette étude devant servir à élaborer des plans d’action (art. R.
131-44 et R. 131-45). Enfin, les propriétaires occupants ou les preneurs à
bail des bâtiments concernés doivent, avant le 1er juillet 2017,
transmettre ces rapports énergétiques et ces plans d’actions à un organisme
désigné par le ministre chargé de la construction. A compter de 2018, ils
doivent également lui transmettre, avant le 1er juillet de chaque
année, les consommations énergétiques de l’année précédente et, avant le 1er
juillet 2020, un bilan complet sur les travaux menés et les économies
d’énergie réalisées (art. R. 131-46). En cas de changement de propriétaire ou
de preneur, ces documents doivent être transmis au nouveau propriétaire ou au
nouveau preneur (R. 131-49). Le
Conseil du commerce de France, l’association Perifem
et l’Union des métiers et des industries de l’hôtellerie ont demandé au juge
des référés du Conseil d’État de suspendre l’exécution de ce décret du 9 mai
2017, sur le fondement de la procédure de référé-suspension prévue par
l’article L. 521-1 du code de justice administrative (voir encadré
infra). Par une
première ordonnance du 28 juin 2017, le juge des référés du Conseil d’État avait
déjà partiellement fait droit à cette demande en suspendant le décret du 9
mai 2017 en tant qu’il impliquait la réalisation avant le 1er
juillet 2017 de rapports d’études énergétiques et de plans d’action. Il avait
pour le reste sursis à statuer sur le surplus des conclusions présentées par
les requérants. Par la
décision de ce jour, le juge des référés Conseil d’État fait droit à la
demande qui lui était présentée et suspend, dans son ensemble, l’exécution du
décret du 9 mai 2017. Il
relève d’abord que plusieurs des critiques formulées par les requérants sont
propres à créer un doute sérieux sur la légalité de ce décret. Tel est le cas
de la critique tirée de ce que ce texte ne pouvait, sans méconnaître
l’article L. 111-10-3 du code de la construction et de l’habitation, imposer
une obligation de réduction de 25% de la consommation énergétique des
bâtiments d’ici 2020, dès lors que la loi impose un délai de cinq ans entre
la publication du décret d’application de cet article et la date à laquelle
les obligations de performance énergétique doivent être respectées. Tel est
également le cas des critiques tirées de ce que le délai excessivement
contraint prévu par le décret en litige méconnaîtrait le principe de sécurité
juridique, de ce que ce que les auteurs du texte auraient dû inclure dans le
champ des obligations d’amélioration de la performance énergétique certains
bâtiments du secteur tertiaire, et de ce qu’ils devaient moduler les
obligations à respecter en fonction de la destination des bâtiments
concernés. Le juge
des référés du Conseil d’État constate ensuite que la condition d’urgence à
laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension est remplie.
Sur ce point, il relève en particulier qu’alors même que l’arrêté
d’application du décret du 9 mai 2017 n’a pas encore été pris, les personnes
assujetties aux nouvelles obligations prévues par ce texte devraient d’ores
et déjà, pour espérer atteindre l’objectif de diminution de 25% de leur
consommation énergétique d’ici 2020, engager des études et des travaux, sans
connaître le seuil alternatif exprimé en kWh/m²/an prévu par l’article R.
131-9 du code de la construction et de l’habitation et sans connaître la
teneur des exigences que devront respecter ces études préalables. Les
deux conditions prévues par l’article L. 521-1 du code de justice
administrative étant remplies, le juge des référés fait droit à la demande de
suspension du décret du 9 mai 2017 dont il était saisi. Ce texte est par
conséquent inapplicable jusqu’à ce que le Conseil d’État se prononce
définitivement sur sa légalité. La décision (texte complet) Le juge des référés Vu la procédure suivante : Par une ordonnance du 28 juin 2017, le juge des référés du
Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code
de justice administrative, a suspendu, sur la requête du Conseil du commerce
de France, de l’association Perifem et de
l’Union des métiers et des industries de l’hôtellerie, l’exécution du décret
du 9 mai 2017 relatif aux obligations d’amélioration de la performance
énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire en tant qu’il
comporte, à l’article R. 131-46 du code de la construction et de
l’habitation, les mots « avant le 1er juillet
2017, » ; Par un nouveau mémoire, enregistré au greffe du Conseil d’Etat
le 3 juillet 2017, le Conseil du commerce de France, l’association Perifem et l’Union des métiers et des industries de
l’hôtellerie reprennent les conclusions de leur requête par les mêmes moyens.
Ils soutiennent, en outre : - que la suspension partielle de l’exécution du décret par
l’ordonnance du 28 juin 2017 ne met pas fin à l’atteinte grave à leurs
intérêts patrimoniaux et financiers qui résulte du décret ; - qu’en effet, les personnes concernées demeurent dans
l’obligation d’accomplir des travaux dans un délai impossible à respecter et
dans l’incertitude quant au cadre juridique applicable, dans l’attente de
l’intervention de l’arrêté ministériel auquel renvoie le décret ; - que celui-ci affectera en outre immédiatement les
transactions immobilières portant sur les bâtiments entant dans son champ
d’application ; - que le décret est entaché d’incompétence négative car il ne
définit pas suffisamment son champ d’application. Par un nouveau mémoire en défense, enregistré le 4 juillet
2017, le ministre de la cohésion des territoires conclut au rejet de la
requête. Il soutient que la condition d’urgence n’est pas remplie et qu’aucun
des moyens soulevés par les requérants n’est de nature à créer un doute
sérieux quant à la légalité du décret contesté ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 2009‑967 du 3 août 2009 ; - la loi n° 2010‑788 du
12 juillet 2010 ; - la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ; - le code de justice administrative ; Après avoir convoqué à une seconde audience publique, d’une
part, le Conseil du commerce de France, l’association Perifem
et l’Union des métiers et des industries de l’hôtellerie, d’autre part, le
ministre d’Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et le
ministre de la cohésion des territoires ; Vu le procès-verbal de l’audience publique du jeudi 6
juillet 2017 à 14h30 au cours de laquelle ont été entendus : - les représentants du Conseil du commerce de France, de
l’association Perifem et de l’Union des métiers et des industries de
l’hôtellerie ; - les représentants du ministre de la cohésion des
territoires ; Vu la décision du juge des référés fixant la clôture de
l’instruction le 6 juillet à 19 h. 1. Considérant qu’aux termes de l’article L. 521-1 du code de
justice administrative : « Quand une décision administrative, même de
rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge
des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de
l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque
l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en
l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision
» ; 2. Considérant que l’article 3 de la loi du 12 juillet 2010
portant engagement national pour l’environnement a introduit dans le code de
la construction et de l’habitation un article L. 111-10-3, aux termes
duquel : « Des travaux d'amélioration de la performance
énergétique sont réalisés dans les bâtiments existants à usage tertiaire ou
dans lesquels s'exerce une activité de service public dans un délai de huit
ans à compter du 1er janvier 2012. / Un décret en Conseil d'Etat détermine la
nature et les modalités de cette obligation de travaux, notamment les
caractéristiques thermiques ou la performance énergétique à respecter, en
tenant compte de l'état initial et de la destination du bâtiment, de
contraintes techniques exceptionnelles, de l'accessibilité des personnes
handicapées ou à mobilité réduite ou de nécessités liées à la conservation du
patrimoine historique. Il précise également les conditions et les modalités
selon lesquelles le constat du respect de l'obligation de travaux est établi
et publié en annexe aux contrats de vente et de location » ; que
l’article 17 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition
énergétique pour la croissance verte a complété le premier alinéa de
l’article L. 111-10-3 pour prévoir que l’obligation de rénovation « est
prolongée par périodes de dix ans à partir de 2020 jusqu’en 2050 avec un
niveau de performance à atteindre renforcé chaque décennie, de telle sorte
que le parc global concerné vise à réduire ses consommations d’énergie finale
d’au moins 60 % en 2050 par rapport à 2010, mesurées en valeur absolue de
consommation pour l’ensemble du secteur » ; qu’il a également
complété le second alinéa de l’article L. 111-10-3 en précisant que
l’obligation de travaux dont le décret en Conseil d’Etat doit déterminer la
nature et les modalités est « applicable chaque décennie »
et que « le décret en Conseil d’Etat applicable pour la décennie
à venir est publié au moins cinq ans avant son entrée en vigueur » ; 3. Considérant que le décret d’application de l’article L.
111-10-3, dont le Conseil du commerce de France, l’association Perifem et l’Union des métiers et des industries de
l’hôtellerie demandent la suspension, a créé, dans le chapitre I du titre III
du livre Ier de la partie réglementaire du code de la construction et de
l’habitation, une section 8, intitulée « Obligations d’amélioration de
la performance énergétique dans les bâtiments à usage tertiaire »,
comprenant les articles R. 131-38 à R. 131-50 ; 4. Considérant que l’article R. 131-39 du code de la
construction et de l’habitation prévoit que les travaux d’amélioration de la
performance énergétique dans les bâtiments entrant dans le champ
d’application du texte doivent permettre de diminuer la consommation
énergétique totale du bâtiment soit à concurrence d’au moins 25 % par rapport
à la dernière consommation énergétique connue, ou, si des travaux
d’amélioration de la performance énergétique ont été entrepris depuis le 1er
janvier 2006, par rapport à la dernière consommation connue avant la
réalisation de ces travaux, soit à hauteur d’un seuil exprimé en kWh/m2/an ;
que l’article R. 131-50 renvoie toutefois à un arrêté conjoint des ministres
chargés de la construction et de l’énergie le soin de préciser ce
seuil ; que l’article R. 131-40 définit le champ d’application du
dispositif comme incluant les « bâtiments ou parties de bâtiments
existants appartenant à un propriétaire unique, à usage de bureaux, d'hôtels,
de commerces, d'enseignement et les bâtiments administratifs, regroupant des
locaux d'une surface supérieure ou égale à 2000 m2 de surface
utile », à l’exception des constructions provisoires et, sous certaines
conditions, des monuments historiques classés ou inscrits à
l’inventaire ; que l’article R. 131-42 impose la réalisation, dans
l’ensemble des bâtiments en cause, d’une étude énergétique destinée à évaluer
les actions à entreprendre pour atteindre les objectifs de réduction de la
consommation énergétique fixés par l’article R. 131-39 ; que le I de
l’article R. 131-44 prévoit que les propriétaires occupants ou, dans le cas
des locaux pris à bail, les bailleurs et preneurs concomitamment, définissent
et mettent en œuvre, sur la base des résultats de l’étude énergétique, un
plan d’actions permettant d’atteindre les objectifs de réduction des
consommations énergétiques ; que l’article R. 131-45 permet aux
personnes concernées, si l’étude énergétique révèle que le plan d’actions
envisagé présente un temps de retour sur investissement trop long ou un coût
trop élevé, de définir un nouveau plan d’action sur la base d’un nouvel
objectif de diminution des consommations énergétiques ; que l’article R.
131-46 du code de la construction et de l’habitation impose aux propriétaires
occupants ou, dans le cas de locaux pris à bail, aux bailleurs et preneurs
concomitamment, de transmettre à un organisme désigné par le ministre en
charge de la construction, avant le 1er juillet 2017, les rapports
d’études énergétiques conformes aux dispositions de l’article R. 131-42 et le
plan d’actions visés au I de l’article R. 131-44 ainsi, le cas échéant, que
le nouveau plan d’actions et le nouvel objectif de consommation énergétique
déterminés conformément à l’article R. 131-45, puis, à compter de 2018,
de lui transmettre, avant le 1er juillet de chaque année, les
consommations énergétiques de l’année précédente et enfin, avant le 1er
juillet 2020, un bilan complet sur les travaux menés et les économies
d’énergie réalisées ; qu’en vertu de l’article R.131-49, dans le cas
d’un changement de propriétaire ou de preneur, l’ancien propriétaire ou
l’ancien preneur doit fournir au propriétaire, au plus tard lors de la
cession du bâtiment ou à l’échéance du bail, le rapport d’étude énergétique et
le plan d’actions ; 5. Considérant que, par une ordonnance du
28 juin 2017, le juge des référés du Conseil d’Etat a ordonné
la suspension de l’exécution du décret du 9 mai 2017 en tant qu’il
comporte les mots « avant le 1er
juillet 2017, » ; qu’il y a lieu de statuer sur les autres
conclusions présentées par les associations requérantes ; 6. Considérant, d’une part, que les associations requérantes
soutiennent, notamment, que le pouvoir réglementaire ne pouvait, sans
méconnaître les dispositions de l’article L. 111-10-3 du code de la
construction et de l’habitation, imposer aux personnes concernées de
satisfaire dès le 1er janvier 2020 à une obligation de diminution
de 25 % de la consommation d’énergie, dès lors que la loi impose un délai de
cinq ans entre la publication de son décret d’application et la période au
cours de laquelle l’obligation doit être respectée, que le décret attaqué
porte atteinte au principe de sécurité juridique en laissant un délai
excessivement contraint pour atteindre un tel objectif et, enfin, qu’il ne
pouvait légalement, au regard des termes de l’article L. 111-10-3, n’inclure
dans son champ que certaines catégories de bâtiments relevant du secteur
tertiaire et s’abstenir de moduler les obligations mises à la charge des
propriétaires ou des bailleurs en fonction de la destination des
bâtiments ; que ces moyens sont propres à créer, en l’état de
l’instruction, un doute sérieux sur la légalité du décret attaqué ; 7. Considérant, d’autre part, que la condition d’urgence à
laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être
regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée
préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à
la situation du requérant et aux intérêts qu’il entend défendre ; que
les associations requérantes estiment, sans être contredites par le ministre,
qu’entrent dans le champ du décret, entre autres, 9 700 hôtels et
8 000 établissements de commerce ; qu’alors même que l’arrêté
ministériel qui, en application de l’article R. 131-50, doit préciser les
modalités d’application du texte, n’est pas encore intervenu, les personnes
assujetties aux obligations qu’institue celui-ci sont en pratique tenues,
pour espérer atteindre au 1er janvier 2020 le seuil de 25 % de
diminution de la consommation énergétique, et dans l’ignorance du seuil
alternatif qui sera précisé par l’arrêté, d’engager dès maintenant des études
et des travaux ; que la nécessité d’y procéder immédiatement, dans
d’évidentes conditions d’incertitude juridique, sans d’ailleurs qu’elles
puissent avoir l’assurance à ce stade que ces études préalables respecteront
les exigences qui s’appliqueront aux « études énergétiques »
mentionnées à l’article R. 131-42, puisque ces exigences ne seront connues
qu’une fois l’arrêté pris, doit être regardée, dans les circonstances de
l’espèce, comme portant une atteinte grave et immédiate à leurs intérêts
économiques ; que cette atteinte est d’autant plus caractérisée qu’elles
se trouvent, au surplus, exposées, dans l’hypothèse où elles envisageraient
de vendre des bâtiments, au risque d’une diminution de leur valeur vénale,
compte tenu du report des obligations sur l’acquéreur ; 8. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que les
associations requérantes sont fondées à demander la suspension du décret
attaqué ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre
à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 1 000 euros à chacune
d’entre elles en application de l’article L. 761-1 du code de justice
administrative ; O R D O N N E : Article 1er : L’exécution du décret du 9 mai 2017 relatif
aux obligations d’amélioration de la performance énergétique dans les
bâtiments existants à usage tertiaire est suspendue. Article 2 : L’Etat versera au Conseil du commerce de
France, à l’association Perifem et à l’Union des
métiers et des industries de l’hôtellerie une somme de 1000 euros chacune en
application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au Conseil du
commerce de France, à l’association Perifem, à
l’Union des métiers et des industries de l’hôtellerie et au ministre d’Etat,
ministre de la transition écologique et solidaire. |
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